ISO45001认证 应急管理体系和能力现代化的广东实践 广东省应急管理厅党委书记、厅长 发布时间: 2021-04-04 19:08
ISO45001认证 应急管理体系和能力现代化的广东实践 广东省应急管理厅党委书记、厅长 王中丙
应急管理体系和能力现代化的广东实践
■广东省应急管理厅党委书记、厅长 王中丙
新时代应急管理离不开领袖引航,离不开思想引领、理论武装,离不开率先垂范、顽强拼搏,离不开如钢意志、无私奉献。机构改革以来,应急管理部党委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统领应急管理一切工作,深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理的系列重要论述,在政治上作示范、在行动上做表率,全力以赴防控重大安全风险,全力推进应急管理体系和能力现代化,2020年全国应急管理工作取得了“三个历史最低、两个历史首次”的历史性成绩。笔者结合广东应急管理工作实际,重点围绕深化改革、核心职责、核心要素这三个方面,介绍一下应急管理体系和能力现代化的广东实践。
关于深化改革的认识与实践
组建应急管理部门是习近平总书记亲自部署、亲自推动的重大改革,改革的原则是“优化协同高效”,改革的要求是“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。习近平总书记特别强调要注重处理好统和分的关系。习近平总书记指出,在深化党和国家机构改革中,统和分是有机统一的。统得好,可以使不同部门有序运转,避免各自为政,提升系统整体效能。分得好,可以激发各单元各子系统的主动性、积极性、创造性。
应急管理部党委书记黄明指出,组建应急管理部不是哪一个单位改名字、换牌子,而是一次全新的再造重建、脱胎换骨,不能搞简单“物理相加”,必须起“化学反应”。要充分发挥应急管理部门的综合优势和行业部门的专业优势,加大统的力度,协调各方抓落实。
应急管理改革内涵十分丰富。如果说应急管理改革能用几个字概括的话,六个字就是“优化协同高效”,用五个字就是“高、统、快、防、实”,用四个字就是“统分结合”,用三个字就是“大应急”,用两个字就是“转变”,用一个字就是“统”。
改革以前的问题是分得太多,出现的不到位、不协调、“拉锯战”等问题,原因都出自于统得不够、统得不力。当然,统不等于包办一切,这就要处理好统与分的关系。我们经常说,要做到平时分、急时统,功夫在平时、权威在统时,统中有分,分中有统,这些方面要动态把握好。
这个统是统筹的统,不是统领的统。这就决定应急管理的统,不是靠位阶、级别来进行,不是领导,也不是服从。而是靠忠诚、担当、规章规则、科学方法来实现,也就是敢统、善统、能统。
如何做到这三点?我们体会是三句话:靠担当来解决敢统的问题,靠方法来解决善统的问题,靠法治来解决能统的问题。
第一,靠担当来解决敢统的问题。过去统讲得不多,分讲得太多,遇到问题很自然想到能推就推、能躲就躲、能让就让。机构改革以后,应急管理部门改变了以往“各管一块”“九龙治水”的局面,由应急管理部门综合统筹。
在工作中,我们始终把统作为一种责任担当、职责所系、使命所在,做到平时统筹、战时统一、空时兜底。这方面,最重要的是要得到省委、省政府的充分信任、充分授权。省委主要领导同志先后多次在不同场合,明确省应急管理厅发出的指令,就是代表省委、省政府发出的指令,不仅全省应急管理系统要执行,各地党委、政府和各部门都要执行。这给了我们“统”的“尚方宝剑”。
平时统筹就是压实各方责任,战时统一就是统一应对突发事件,这个好理解。空时兜底却并不是每个人都能认同的。应急管理部门在灾害事故面前就是底线,是退无可退的。所以,我们讲,刀山火海面前,我们不上谁上?综合统筹职责,我们不统谁统?应急管理改革,我们不推谁推?重大安全风险,我们不防谁防?公共安全稳定,我们不担谁担?当然,兜底也不能乱兜,更不是揽权。而是要明确各部门的权责清单,在制度上保障兜底。
第二,靠方法来解决善统的问题。信息化是应急管理改革的分水岭。可以说,没有信息化就没有统的支撑,没有统的条件,更不会有统的权威。我们要把信息化当作“统”的重要支撑,看成事关应急管理改革成败的关键所在,全力以赴推进信息化建设。
我们首先从信息上的统入手。信息是应急管理的基础要素,也是统很重要的条件。有了各方面的信息,才能研判会商,才能应急准备,进而应急指挥。所以,需要接入各方面的监测信息、预警信息、感知信息、突发事件信息等。而接入信息就要建设应急指挥中心,有了高水平的应急指挥中心,才会有统的手段,进而具备统的能力,形成统的优势。
改革之初,广东省应急管理厅信息化一穷二白。经过三个多月的艰辛努力,我们在信息化零基础的会议室建成了功能齐备的应急指挥中心,于2019年6月3日正式启用。
应急指挥中心不在于面积大小、层高多少,关键是在于系统管不管用。为此,我们在系统接入上做加法,依托“数字广东”的改革优势,统一接入24个成员单位的57个业务系统,实现监测预警“一张图”、指挥协同“一体化”、应急联动“一键通”;在平台建设上做减法,省级开发,多级共用,减少多头建设、重复建设;在数据治理上做乘法,分散建模,深度学习,从而掌握规律、运用规律;在共建共用上做除法,将各类业务系统制作成APP小程序,在各级“三防”责任人、森林防火巡查员、企业主要负责人、从业人员中推广使用,推动应急管理数据共享、社会共治。
在这一过程中,我们把信息化建设问题归结为五个方面,即融合指挥、应急通信、全域感知、短临预警、数据智能。以前的“五大难题”变成现在的“五大优势”。省领导来省应急管理厅就可实现一网观全域,因为这里有动态的数据,有趋势分析,有现场情况,有决策支撑。
广东应急管理信息化在短时间内建起来,最关键、最核心的点是什么?我们有“关键三招”。
首先是坚持需求导向。搞信息化必须先搞清楚需求是什么,这是方向。有些需求也不是一开始就能想到的,要立足实战、面向实战、保障实战。
其次是坚持开门创新。应急管理部门专业人才不足,这是短板。但应用场景丰富,应急需求旺盛,这是优势。而科技企业有创新资源、创新活力,但苦于找不到匹配的场景。为此,我们建立了“1+1+1+N”的联创中心,通过联创中心促进了需求与技术对接,释放出强劲活力,取得了很好效果。
最后是坚持研用一体。信息化建设最大的问题就是研发和应用两张皮,研发的不管应用、应用的不参与研发,最后因为不想用、不好用、不能用,导致开发的系统成为摆设。为此,我们建立“业务处室牵头、联创单位支撑、科信部门保障”的工作机制,以“创新服务应用”的理念,确保信息化需求落地见效。
如今,我们按照统筹发展和安全两件大事的要求,正抓紧建设广东省统筹发展和安全应急管理指挥中心,简称统管中心,以信息化的第二次飞跃推进更高层次的统。统管中心初步考虑设置发展态势、安全态势、应急态势、统筹趋势四个模块,汇聚若干特征指标,形成若干窗口指数,推动实现“一屏观全域、一网管全省”。
第三,靠法治来解决能统的问题。此次机构改革前,防汛抗旱工作由水利部门统筹、森防由林业部门统筹。
改革前各专业部门做了大量工作,这为应急管理改革奠定了良好的基础,但也出现了一些问题。专业部门往往从专业和本位上解决问题,容易导致防得不主动,比如,风险研判不及时、不精准、不系统,或者统得不全面,对次生灾害、衍生灾害的应对处置往往不能统、统不了。机构改革以后,应急管理部门立足“全灾种、大应急”,实现全灾种统筹应对、全链条有效覆盖、全过程综合管理。当然,要做到这些就要有法制保障。
在这方面,我们主要抓了以下工作:
第一是把应急响应统起来。省政府专门发文,明确由省应急管理厅统一发布15种应急响应,其他部门只能发布预警信息,启动响应一定是由省应急管理厅按程序来发布的。
第二是把法规制度建起来。比如,我们制订了《广东省防汛防旱防风条例》等。
第三是把“三委三部”日常工作担起来。坚持职能比职数更重要,全面承担“三委三部”办公室职责,从组织上、架构上保障了统。
第四是把应急委作用更好发挥出来。近期,省委同意调整广东省突发事件应急委员会。有了这个平台,就可以在省委层面上建章立制,从体制机制上进一步明确应急管理部门统筹抓总的地位。
通过两年多的运转和磨合,我们逐步理顺了防汛抗旱、森防、消防的关系。在防汛抗旱方面,我们动态把握统分结合,在不同阶段、不同环节各有侧重。预防阶段重点统在协调上,预报阶段重点统在综合上,预警阶段重点统在会商上,救援阶段重点统在指挥上。在森防方面,应急管理部门牵头抓总,重点做好风险研判、考核督促、队伍建设、火灾处置、信息处理等五项工作。在消防方面,按照“消地协同、共训共练、统一作战”这十二个字,责任制考核一起干,消防安全风险一起防,有力有序有效做好火灾扑救、灾害应对等应急处置工作。
关于核心职责的认识和实践
2019年11月29日,习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时发表重要讲话。习近平总书记强调,应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。
对此,笔者有以下四点体会。
第一,“防”与“救”都是核心职责。简单地讲,应急管理部门核心职责就是“防”与“救”。“防”是最前一道防线,“救”是最后一分希望。“防”做到位了,“救”就要打歼灭战,就会大概率打胜仗;“防”做空了,“救”就会应接不暇、疲于应付,就会大概率打败仗。
第二,应急管理本质上是预防管理,实质上是风险治理。应急管理部门为什么没有直接叫应急部门,而要加上“管理”两个字,就是要做好全过程管理,特别是强化预防和应急准备。
第三,应急管理是有准备的应急,没有准备的应急只能是救急。应急准备是应急管理工作中全局性、根本性、决定性的问题。应急准备涉及方方面面,包括工作准备、物资准备、队伍准备、装备准备、科技准备、法制准备,等等,其中最重要的、起支配作用的是思想上的准备。
第四,既要有防范风险的先手棋,又要有能打赢应急处突攻坚战的高招。这就要保证练好救的功夫,确保关键时刻拉得出、冲得上、靠得住、打得赢。
在应急管理工作中,我们最深的体会是:相对于“救”来讲,“防”做起来更难,“防”是与假想的敌人斗,“救”是与现实的敌人斗。那么该如何做好“防”?
第一方面,衔接好“防”与“救”的链条。如果把应急管理工作分为“测、报、防、抗、救、建”六个阶段。对“防”与“救”的不同认识就会有不同的做法。我们根据应急管理部门在各阶段的参与度,做了四条曲线。当参与度达到或超过50%时,应急管理部门是牵头部门;参与度低于50%时,应急管理部门是参与部门。
S1在“测”“报”阶段,应急管理部门参与度低于50%,表明以专业部门为主,应急管理部门负责跟踪、协调、综合。从“防”开始,应急管理部门参与度超过50%,成为事件的主要牵头部门,发挥“统”的作用,牵头抓会商、研判,组织做好各项应急准备及应对工作。
S2在“防”“抗”阶段之间应急管理部门参与度逐步达到50%,在“防”的方面逐步牵头抓总,统一指挥、统一协调、统一调度抗灾、救灾和灾后筹建工作。
S3在“抗”“救”阶段之间,应急管理部门参与度逐步达到50%,在“防”的方面发挥作用不足,把工作重心放在救灾方面,应急管理工作处于被动状态。
S4在“救”的阶段,应急管理部门参与度直线上升,把应急管理理解为应急或救急,没有正确处理统与分、“防”与“救”的关系。
所以,我们把S1、S2、S3、S4分别称为担当型、到位型、被动型和错误型,我们主张按照S1、S2来做好应急管理工作。
第二方面,在统筹疫情防控和经济社会发展中提升防范化解风险的能力。2020年初,新冠肺炎疫情暴发。在抗击疫情的伟大斗争中,我们始终把疫情防控战场当作应急准备的主战场。不仅防控自身责任领域的风险,而且全面分析与疫情防控密切相关的各领域的风险。
我们发挥应急管理部门已经建立的综合优势、信息化优势和常设常备的队伍优势,对入粤车流、人流大数据分析、广州和深圳等主要城市的人口流动形势、30家定点医院人口热力图、主要石化企业成品油库存动态监控、全省各大行业复工复产动态、飞机及动车高铁的旅客流量监测、社区流动人口管控动态、境外货车司机动态分析等各个重要方面,进行综合分析研判,每日会商。我们每日派出若干小分队,直插企业、社区、养老院、车站等一线场所,采用线上线下结合的方式不断验证。在此基础上,每日编制一份《关于统筹新冠肺炎疫情防控与经济社会发展安全形势研判报告》,至今已出369期。在这个过程中,干部普遍提高了统筹能力和实战能力。
第三方面,采用“一体三预”防范化解自然灾害风险。在应对自然灾害的实践中,我们探索形成了“一体三预”的做法。“一体”就是科学有效、从上到下、左右贯通的应急指挥体系,“三预”就是“事前预判、临灾预告、短临预警”。“预判”就是及时会商研判,及早评估风险,做到科学预判;“预告”就是根据预判结果,对灾害风险的发展趋势、未来影响范围提前作出公告;“预警”就是广泛开展应急响应前的动员,切实做好各项应急准备。在“一体三预”体系下,我们又陆续实行了强降雨防御工作指引、防汛“四张表”、防台风“五个100%”、“三个联系”责任对接机制、特殊群体临灾转移“四个一”工作机制等方法。
2020年6月,广东遭遇了一场历史罕见的“龙舟水”强降雨,多地小时雨强超过历史极值,最大累积雨量955.1毫米。省应急指挥中心通宵达旦、灯火通明,时刻盯住全省各地雨情、水情、灾情,不间断小尺度靶向发布预报,精准到镇、村,短临预警发挥了重要作用。
2020年6月7日22时,省应急管理厅指挥中心经研判,果断向源潭镇发布了短临预警信息。6月8日零时20分,报告显示源潭镇赤狮坑村过去6小时降雨量高达266.9毫米,超过50年一遇雨量。6月8日零时30分,笔者立即视频连线源潭镇政府,要求每小时向指挥中心报告一次现场情况。6月8日2时,源潭镇紧急召开会议,落实镇干部包村联系制度,镇党委委员董志坚连夜赶往迎咀村。6月8日3时,清城区启动防汛三级应急响应。6月8日8时,董志坚与村干部下定决心全部转移赤狮坑村55名群众。6月8日22时,最后一名群众转移至迎咀村村委会。6月9日2时左右,也就是村民转移约4小时后,发生了毁灭性的泥石流灾害。所幸,群众无一伤亡。事后,我们在5个多月时间内完成了赤狮坑新村23栋46套新房建设,实现了当年受灾、当年完成重建的历史性目标。
在赤狮坑村强降雨防范中,我们全面实施“一体三预”的办法,强化精细预报、短临预警和夜间提醒,打通防灾减灾救灾“最后一公里”,精准指挥调度,强化应急通信技术保障,做到“预判重大雨情水情到哪里,调度指挥就到哪里,应急小分队就冲到哪里,工作检查就到哪里”,确保了各项准备工作做在雨前、水前。这次成功预防的案例充分展示了机构改革以来应急管理部门在实战中形成的综合优势、信息化优势和常设常备的队伍优势,有力统筹“测、报、防、抗、救、建”全过程。通过这个小切口,也验证了应急管理改革的必要性和正确性。
第四方面,“一线三排”防范化解安全风险。在防范安全风险方面,还没有找到或建立一种在指挥部框架下的工作机制,难以做到上下动员、左右贯通,难以做到一声令下全社会广泛动员、全链条责任落实。
所以,我们将自然灾害防治的整套工作机制,复制借鉴运用到安全生产工作中,探索实行“一线三排”,着力从根本上消除隐患、从根本上解决问题。“一线”就是坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价这条不可逾越的红线,“三排”包括排查、排序、排除。在“一线三排”工作机制下,我们推行化工企业“四令三制”、动火作业“三个一律”、有限空间作业“七个不准”、高空作业“五个必须”、危大工程“六不施工”、渔船安全生产“六个100%”。同时,我们健全落实全国全省“一盘棋”应急响应机制,以钉钉子精神抓事故整改,把每一起事故暴露出的风险问题盯住,把每一处整改盯紧,以最严格的标准、最严厉的手段防范化解安全风险。
从工作职能上来说,应急管理部门既要防范安全生产风险,又要防范自然灾害风险。我们一直在思考,能不能将两类风险的防范统一于一种方法,从而促进应急管理的理念融合、工作融合和方法融合。
我们提出“五应”方法,“五应”就是科学应备、时时应变、统一应战、精准应灾、及时应验。如果将应急管理分为“防、抗、救”这三个环节,那么应备、应变、应验属于“防”的范畴。应备立足长远来防,应变着眼当前来防,应验聚焦实战检验来防;应战属于“抗”的范畴;应灾属于“救”的范畴。“五应”构成应急管理的闭环系统,应备是基础,前提在预防;应变是方法,根本在信息;应战是能力,决胜在统一;应灾是责任,要害在精准;应验是提升,关键在立制。我们运用“五应”方法,全过程、全链条、全周期管控风险,探索构建具有前瞻性、综合性、系统性的现代化风险防范体系。
关于核心要素的认识和实践
通过这两年来的工作实践,我们深刻体会到,精神面貌是武装出来的,队伍是带出来的,事业是干出来的,战斗力是统出来的,平安是防出来的,形象是一仗一仗打出来的。这其中最核心的就是人这个要素,应急管理体系和能力现代化首先是人的现代化。我们深刻认识到,应急管理是同风险的较量、与隐患的斗争、与时间的赛跑,需要我们以“忘我”的奋斗投身到“无我”的事业中,时时刻刻准备,分分钟钟防范,每时每刻研判,随时随地出动。如果对老百姓、对人民没有感情,是当不好应急管理人的,也是干不好应急管理工作的。应急管理部门是政治机关,应急管理队伍是准军事化队伍,必须始终坚持思想引领、理论武装、政治建设。
所以,在组建省应急管理厅之初,我们就提出“政治站位立于高、应急指挥善于统、应急响应敏于快、安全风险精于防、应急工作行于实”的工作标准。我们以厅机关政治氛围建设为小切口,在潜移默化中强化政治建设,烘托出浓厚的政治氛围,激发干事创业的精气神,始终保持一往无前的奋斗姿态、风雨无阻的精神状态。
我们始终忠实践行对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的“四句话”方针,从讲政治的高度认识并抓好应急管理工作,研判防范风险从政治上把握、部署推动工作突出政治标准、处置应对突发事件防范政治风险、做好应急准备落实政治要求、抓好队伍建设凸显政治属性,细化落实对党绝对忠诚、生命高于一切、工作见叶知秋、时刻应急准备、纪律挺在前面、坚决服从指挥的“六条具体要求”,把每一个党支部、每一名党员干部锻造得坚强力。
我们始终做应急管理改革的坚决执行者,坚持敢统能统善统,以坚定的改革定力,以必胜的信心决心,坚决落实“一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的改革要求。
我们始终做防范化解重大安全风险职能的自觉承担者,坚持人民至上、生命至上,把“对待生命安全,只有站位、没有本位,对待风险防范,只有担心、没有放心,对待隐患治理,只有考验、没有经验,对待工作落实,只有进程、没有完成,对待应急准备,只有起点,没有终点,对待工作评价,只有潜绩、没有成绩”当作应急管理人的基因和风骨,切实承担起防范化解重大安全风险的政治责任。我们始终做应急管理体系和能力现代化的坚定奋斗者,以“加强全周期应急管理、落实全方位应急责任、提升全要素应急水平、强化全灾种应急能力、做到全天候应急准备”为要求,全力推进应急管理体系和能力现代化。
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